战后,英国高等教育经历了两次大的改革,一次在60年代,另一次始于80年代末,两次改革使英国的高等教育由双重制最终走向单一制。如果说第一次改革反映了战后英国高等教育的发展过程,则第二次改革不仅反映了未来英国高等教育的发展趋势,同时也蕴含着世界高等教育的发展趋势。
一、由双重制走向单一制60年代以前,英国高等教育发展迟缓。
为了改变这一状况,为广大适龄青年提供更多接受高等教育的机会,由罗宾斯爵士领导的专门委员会,向议会提交了对60年代英国高等教育发展产生重大影响的《罗宾斯高等教育报告》,其中比较著名的是被称为"罗宾斯原则"的建议,即"应为所有在能力和成绩方面合格的、愿意接受高等教育的人提供高等教育课程",以此为标志,英国高等教育走上了大发展的道路。但该报告也有不足之处,其关于高等教育体制的设想是建立单一型的高等教育,强调以发展大学为主,使大学处于支配地位,与社会联系不密切;另外,大学重人文学科和理论研究,满足不了各类学生的需要。据资料显示,这一"公共"部分的高等院校以多科技术学院为主,包括师资训练学院和其他各类技术学院,他们与大学的主要区别是:大学具有"自治"和学位授予权,经费由政府通过拨款委员会拨给;多科技术学院主要由地方教育当局负责管理和提供经费,不具有学位授予权。双重制教育管理体制的确立标志着英国高等教育从一元中心到二元分立体制的确立,为社会经济的发展培养了大批实用型科技人才。
然而,随着时间的推移,双重制教育体制使英国高等教育中存在的一些矛盾变得更为突出和激化,新的问题也不断出现,主要表现为:
1.高等教育缺乏活力。这主要是因为政府对高等教育采取一揽子经费包干的办法。无论是"自治"部分的大学,还是"公共"部分的各类学院,经费均来源于政府的财政预算,高等教育基本上还属于"供给型"而不是"谋生型",虽然对学生也收取一定的学费,但一直偏低。对政府财政的过分依赖,使高等教育自身活力不足。一个典型的例子就是在70阵代,一方面,经济危机导致通货膨胀,政府财政拨款捉襟见时;另一方面,70年代未上台的撤切尔夫人实行私有化政策,削减高等教育经费。这些使一贯依赖性过强的高等教育陷入困境,使高等教育的发展不具备持续性。
2.管理体制不协调。双重制的确立明确了政府管理高等教育的权限,但也引发了一些问题,一方面,政府承认"自治"部分的高等院校是独立的、自治的,不受中央政府的直接领导,政府仅通过"大学拨款委员会"对高校施加影响;另一方面,"大学拨款委员会"又是相对独立于政府的机构,政府无法过问其活动,此状况表明政府对大学施加影响名存实亡。而"公共"部分的高等院校,主要由地方教育当局负责管理并提供资金,中央政府对这类高校的影响取决于它与各地方教育当局的关系是否融洽。
3.高等教育与社会联系不紧密,处于"边缘"地位。在这一方面,英国的高等教育,特别是大学教育的确是一薄弱环节。英国的大学长期以来是独立、自治的机构,虽然经费大多数来自政府,但政府又不能对大学有任何行政命令,这样,使大学处于一种很特殊的地位:它不愁没有经费来源,又享有充分的自由;一方面可以安心搞教学和科研,但另一方面也缺乏直接为经济服务的自觉意识。至于"公共"部分的高等院校,虽然由地方教育当局负责管理,与地方有一定的联系,但这种联系往往是地方教育当局努力的结果,学院本身却缺乏自主性、积极性。
基于以上考虑,政府发表了题为《高等教育:应付新的挑战》的白皮书,建议成立"大学基金委员会",以取代存在了70年之久的大学拨款委员会。提出政府要赋予多科技性技术学院和其它规模较大的学院以独立于地方当局的地位,从地方划出的学院具有独立的法人资格,另外,建议成立"多科性技术学院和其它学院基金会";其主要成员应是本地和本区工商企业代表和专业人员,这样做并不意味着切断了学院与地方的联系,相反,则是强化和保证了这一特点,"与地方的联系通常是学院努力的结果,而不是地方当局的努力"。1998年的《教育改革法》对此予以确认,从而使其高等教育由双重制趋向于单一制。
教育白皮书《高等教育:一个新的框架》提出,从中央把大学基金会和学院基金会合二为一,成立高等教育基金会,以便采用统一的标准拨发教育经费,促进各高校之间的竞争。这样,高等院校由"大学拨款委员会"提供经费的"自治"部分的大学和由地方教育当局负责的"公共"部分的高等院校构成,"双重制的理论基础已被事实侵蚀殆尽了"。
英国的高等教育由双重制最终走向单一制,拓宽了高等教育经费的来源渠道,强化了高等教育的经济发展服务的功能,使高等教育终于走出财政困难的窘境,由"边缘"走向"中心"。
二、英国高等教育发展特点从英国高等教育由双重制走向单一制的历史进程来看,英国高等教育发展呈现出以下特点:
1.强化市场意识。从以上分析可知,20世纪80年代以前的相当长时期,英国高等教育作为社会公共事业,属非盈利性机构,政府是高等教育的提供者和购买者,这样使高等教育缺乏市场经济体系所普遍具有的竞争精神和经济效益。进入80年代后,以私有化和市场化为特征的撒切尔主义开始被引入高等教育等一些公共事业领域,实行私有化,政府降低财政支出,削减教育经费,使高等教育陷入困境。为了增强高等教育活力,政府提倡在高等教育领域引进市场机制,突出表现在经费的分配上,取消了对高校的一揽子经费包干,代之以具体的协商和订立合同,政府把自己看作是投资者,通过中间人--基金委员会,与接受投资者--高等院校,根据学生人数、课程设置、数学和科研水平的质量等,就各院校应取得投资数量的多少,进行协商。作为"可能的投资对象",为了获得更多经费,各院校之间不得不展开激烈的竞争。进入90年代,政府更是着意强化各高等院校的市场意识,例如1991年的政府白皮书《高等教育:一个新的框架》提出,关于科研经费,科研委员会就具体科研项目按质量泼发,提渴竞争;另外,在苏格兰、英格兰和威尔士成立三个独立的基金委员会的主要目的之一也是为了"使高等院校在平等的基础上,在资金和生源方向展开竞争"。
2.加强与社会的联系。由双重制走向单一制,给多科技术学院和其他规模较大的学院以独立于地方当局的法人地位,目的之一就是为了使这些高校主动加强与地方的联系。因为英国政府认识到在"帮助国家迎合本世纪最后10年和下个世纪的经济和社会挑战方面,高等教育具有至关重要的作用。政府白皮书《高等教育--应付新的挑战》进一步强调"把更有效地为经济服务"和"同工商界建立更密切的联系"作为20世纪最后10年高教改革三大目标之一。为了使高等教育加强与社会经济的联系,他们采取如下措施:加强与工商界的联系,促进企业发展,为此,"政府及其中央拨款机构将竭尽全力对高等教育机构与工商界联系的各种做法予以赞助和奖赏";同时规定基金委员会成员中必须有工商界代表;加强与地方社区的联系,英国1985年的绿皮书《二十世纪90年代英国高等教育的发展》指出,高等学校的艺术文化和娱乐设施,也应向地方社区开放。另外还创办科技公园,如拥有68家成员公司的剑桥大学科学公园等。除此以外,还允许学生家长参与学校管理。
3.重视质量的提高。60年代,英国通过采取各种措施,促进了数量的大发展,导致教育质量有所下滑,70年代虽经调整和收缩,质量有一定提高,但提高幅度并不大,随着其高等教育体制由双重制到单一制的逐步推进,重视质量成为全社会的共识。1987年的政府白皮书指出,政府和高校有保证高教质量的责任,并提出了质量评估的几个指标,1991年的高等教育白皮书第五章专门论述了《保证教学质量》问题,它指出:"每一年高等院校承担着保持和提高教学质量的主要责任。同时,对政府在高等教育中投入的大量资金需要有明确的责任制"。白皮书指出要在学校内部健全质量控制机制,在外界进行质量审核,另外,还要加强质量评估等。进入90年代以来,随着现代科学技术的发展,特别是以高科技,信息化为特征的知识经济时代的到来,社会发展急需高质量人才,英国更加关注高等教育质量问题。
事实上,强化市场意识,加强与社会的联系,重视质量的提高是未来世界高等教育发展的三大主要趋势。比如在强化市场意识上,1984年,日本首相智囊团会议提出的面向21世纪的日本教育改革的基本原则之一,就是改革中央集权式统一管理体制,实行竞争机制于教育之中;法国是市场意识最弱的国家,但近年来的改革也注重强化市场意识,引入竞争机制,如允许大学与国家鉴定合同,鼓励大学通过社会市场开辟经费渠道等;在我国强化高教的市场意识更是有目共睹,大学收费制就是一强有力的证明。另外,加强与社会联系的趋势日渐明显,美国学者哈罗德·柏金(Harold Perkin)提出的"轴心原则"(即认为大学是现代社会的轴心机构),受到国际社会普遍青睐即是一例;中国学者提出的官、产、学、研、金相结合也具有很强的说服力。至于对高教质量的重视,突出表现为强调高教质量问题在现代高等教育体系中的重要地位,如自80年代中期以来,"质量"一直是联合国教科文组织有关高等教育发展的三个核心概念之一。
从英国高等教育由以重制演变为单一制,能透视到世界高等教育的发展趋势,这一趋势对我国高等教育发展有一定的指导作用。